Bagaimana Undang-undang Dibuat?

Sejak bulan November 2004, proses pembuatan undang-undang yang selama ini dinaungi oleh beberapa peraturan kini mengacu pada satu undang-undang, yaitu Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU PPP). Undang-undang ini disahkan dalam Sidang Paripurna Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada tanggal 24 Mei 2004 dan baru berlaku efektif pada bulan November 2004.

Pada dasarnya proses pembuatan undang-undang setelah berlakunya UU PPP terbagi menjadi beberapa tahapan, yaitu perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan (Pasal 1 angka 1 UU PPP). Bagaimanakah prosedur rincinya?

Bagaimana UU Direncanakan?

Sebelum fungsi legislasi DPR dimulai, terlebih dulu ada proses perencanaan. Dalam proses perencanaan ini, DPR dan pemerintah menyusun rencana dan skala prioritas undang-undang yang akan dibuat oleh DPR dalam suatu periode tertentu. Proses ini diwadahi oleh suatu program yang bernama Program Legislasi Nasional (Prolegnas).

Pada tahun 2000, Prolegnas merupakan bagian dari Program Pembangunan Nasional (Propenas) yang dituangkan dalam bentuk undang-undang, yaitu UU No. 20 Tahun 2000. Dasar pemikiran adanya Prolegnas adalah untuk menerjemahkan Program Pembangunan Nasional (Propenas) ke dalam indikator kinerja pembangunan di bidang hukum.

Dalam UU PPP, perencanaan juga diwadahi dalam Prolegnas. Hal ini dinyatakan dalam Pasal 15 ayat (1) UU PPP, yang menyatakan: “Perencanaan penyusunan undang-undang dilakukan dalam suatu Program Legislasi Nasional.” Tidak seperti pada periode tahun 1999-2004 dimana Prolegnas dituangkan dalam sebuah undang-undang, maka pada periode ini Prolegnas hanya merupakan keputusan dari DPR (pasal 3 Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislas Nasional)

Sebagai turunan dari UU PPP, pemerintah mengeluarkan Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislas Nasional (Perpres No. 61/ 2005). Pada Perpres tersebut disebutkan bahwa penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah dengan dikoordinasikan oleh DPR melalui Badan Legislasi DPR.

Namun apapun produk perencanaan legislasi ini dan bagaimanapun isinya, setidaknya harus ada tiga hal yang harus dijadikan catatan. Pertama, harus ada visi yang jelas dalam penyusunan Prolegnas ini. Visi inilah yang seharusnya dijadikan pijakan untuk membuat rencana undang-undang apa saja yang harus disusun dalam lima tahun ke depan. Sebab, karena sifat pengaturan dan legitimasinya, pembaruan negara ini yang bersifat struktural dituangkan dalam bentuk legislasi. Apabila perencanaan ini tidak bervisi, akibatnya yang tersusun hanyalah daftar keinginan tanpa arah yang jelas. Kedua, dengan argumentasi yang sama, harusnya ada partisipasi masyarakat dalam penyusunan prioritas legislasi. Ketiga, perlu ada sistem evaluasi yang baik untuk menilai pencapaian Prolegnas ini setiap tahunnya, agar skala prioritas penyusunan undang-undang bisa didasarkan pada kondisi obyektif dan kebutuhan masyarakat.

Siapa Yang Merancang Sebuah RUU?

Secara formal, RUU dirancang oleh presiden, DPR, dan DPD. Khusus untuk DPD, perancangan dilakukan terbatas pada RUU yang dapat diusulkan oleh DPD, sesuai dengan UUD, yaitu RUU yang berhubungan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.

RUU dari Presiden

Sebelum sebuah RUU diusulkan oleh presiden, ada beberapa tahap yang harus dilalui. Berdasarkan UU PP, tahap ini terdiri dari: (i) tahap persiapan, (ii) teknik penyusunan, dan (iii) perumusan. Ketiga tahap tersebut dapat dikemas menjadi suatu istilah yang umum digunakan yaitu “perancangan.”

Proses perancangan oleh pemerintah diatur dalam Peraturan Presiden (Perpres) No. 68 tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. Prosesnya dimulai dengan penyusunan konsep dan naskah akademis yang diikuti oleh permohonan prakarsa yang dilakukan oleh departemen teknis atau lembaga non-departemen yang terkait. Setelah mendapatkan persetujuan dari presiden, akan dibentuk panitia antar departemen yang menitikberatkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsip mengenai obyek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan.

Selanjutnya perancangan yang meliputi penyiapan, pengolahan dan perumusan RUU dilaksanakan oleh biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada lembaha pemrakarsa. Hasil rancangan kemudian disampaikan ke panitia antar departemen. Panitia antar departemen menyampaikan rumusan akhir kepada pemrakarsa. Setelah itu RUU disebarluaskan kepada masyarakat. Panitia antar departemen kemudian melakukan penyempurnaan berdasarkan masukan dari masyarakat .

Setelah RUU tesebut sudah tidak ada permasalahan ladi baik dari substansi maupun dari segi teknik, RUU tersebut diajukan kepada Presiden untuk disampaikan ke DPR.

RUU dari DPR

Sebelum sampai pada usul inisiatif DPR, ada beberapa badan yang biasanya melakukan proses penyiapan suatu RUU. Sebagai ilustrasi, RUU Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (sekarang menjadi UU No. 30 Tahun 2002) dipersiapkan oleh Fraksi PPP, sedangkan pada RUU Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (sekarang menjadi UU PPP) dipersiapkan oleh tim asistensi Baleg (Badan Legislasi).

Di samping itu, ada beberapa badan lain yang secara fungsional memiliki kewenangan untuk mempersiapkan sebuah RUU yang akan menjadi usul inisiatif DPR. Badan-badan ini adalah Pusat Pengkajian Pelayanan Dokumentasi dan Informasi (P3DI), yang bertugas melakukan penelitian atas substansi RUU, dan tim perancang sekretariat DPR yang menuangkan hasil penelitian tersebut menjadi sebuah rancangan undang-undang.

Dalam menjalankan fungsi sebagai penggodok RUU, baik Baleg maupun tim ahli dari fraksi memiliki mekanisme sendiri-sendiri. Baleg misalnya, di samping melakukan sendiri penelitian atas beberapa rancangan undang-undang, juga bekerja sama dengan berbagai universitas di beberapa daerah di Indonesia. Untuk satu RUU, biasanya Baleg akan meminta tiga universitas untuk melakukan penelitian dan sosialisasi atas hasil penelitian tersebut.

Baleg juga banyak mendapatkan naskah RUU dari masyarakat sipil, misalnya RUU tentang Kebebasan Memperoleh Informasi dari ICEL (Indonesian Center for Enviromental Law), RUU tentang Kewarganegaraan dari GANDI (Gerakan Anti Diskriminasi) dan RUU Ketenagakerjaan dari Kopbumi. Bagi masyarakat sipil, pintu masuk suatu usulan mungkin lebih terlihat "netral" bila melalui Baleg ketimbang melalui fraksi, karena terkesan tidak terafiliasi dengan partai apapun.

Sedangkan P3I yang memiliki 43 orang peneliti, lebih banyak berfungsi membantu pihak Baleg maupun sekretariat guna mempersiapkan sebuah rancangan peraturan perundang-undangan maupun dalam memberikan pandangan atas RUU yang sedang dibahas. Selain itu, P3I juga sering melakukan riset untuk membantu para anggota DPR dalam melakukan tugas mereka, baik itu untuk fungsi legislasi, pengawasan, maupun anggaran.

Pada tingkat fraksi, penyusunan sebuah RUU dimulai dari adanya amanat dari muktamar partai. Kemudian fraksi tersebut membentuk tim pakar yang merancang RUU tersebut berdasarkan masukan masyarakat melalui DPP maupun DPD partai.

RUU dari DPD

Sebagai lembaga legislatif baru, DPD sedang dalam masa untuk membangun sistem perancangan dan pembahasan RUU yang baik dan efektif. Di awal masa jabatan ini, DPD banyak mengadopsi sistem yang dipakai oleh DPR. Untuk merancang sebuah RUU mereka menyerahkan kepada individu atau panitia yang akan mengusulkannya.

Bedanya dengan DPR adalah saringan untuk menjadikan suatu usulan menjadi usulan DPD. Sebab, berbeda dengan DPR, DPD tidak dapat secara langsung mengusulkan sebuah RUU untuk dijadikan rancangan yang dibahas oleh DPR dan pemerintah. Wewenang pembentukan undang-undang tetap hanya ada pada DPR. Saringan internal di DPD ada pada Sidang Paripurna DPD, yang akan menentukan bisa atau tidaknya sebuah RUU diajukan menjadi usul DPD kepada DPR.

Usul RUU boleh diusulkan oleh Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU) atau Panitia Ad-Hoc. Sedangkan Usul Pembentukan RUU dapat diajukan oleh sekurang-kurangnya seperempat dari jumlah anggota DPD. Usul pembentukan RUU harus dilengkapi dengan latar belakang, tujuan, dan pokok-pokok pikiran, serta daftar nama, nama provinsi, dan tanda tangan pengusul. Baik Usul RUU maupun Usul Pembentukan RUU disampaikan kepada PPUU.

Selanjutnya pimpinan PPUU akan menyampaikan Usul RUU atau Usul Pembentukan RUU kepada pimpinan DPD. Pada Sidang Paripurna DPD berikutnya pimpinan sidang harus memberitahukan kepada anggota tentang masuknya Usul RUU atau Usul Pembentukan RUU, yang selanjutnya harus dibagikan kepada seluruh anggota. Sidang Paripurna memutuskan apakah Usul RUU atau Usul Pembentukan RUU tersebut diterima, ditolak, atau diterima dengan perubahan. Keputusan untuk menerima atau menolak harus terlebih dulu memberi kesempatan kepada pengusul untuk memberi penjelasan. Selain itu anggota juga diberi kesempatan untuk memberikan pendapat.

Apabila Usul RUU atau Usul Pembentukan RUU diterima dengan perbaikan, maka DPD menugaskan PPUU untuk membahas dan menyempurnakan Usul RUU atau Usul Pembentukan RUU tersebut.

Usul RUU atau Usul Pembentukan RUU yang telah disetujui menjadi usul DPD selanjutnya diajukan kepada pimpinan DPR.

Siapa Yang Mengusulkan Undang-undang?

Sebuah RUU bisa datang dari tiga pintu yaitu presiden, DPR, dan DPD. Dalam mengusulkan sebuah RUU ketiga lembaga tersebut harus berpedoman kepada Prolegnas.

Pengusulan Oleh Presiden

RUU yang datang dari presiden disampaikan oleh kepada ketua DPR dengan mengirimkan Surat Pengantar Presiden (SPP). Bersama SPP tersebut dilampirkan RUU yang akan diajukan dan naskah akademis atau penjelasan pemerintah tentang RUU tersebut, serta penunjukkan menteri yang akan mewakili presiden dalam pembahasan.

Pengusulan Oleh DPD

DPD berhak mengajukan RUU yang berhubungan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.

Untuk mengajukan sebuah RUU, pimpinan DPD menyampaikan kepada ketua DPR RUU beserta naskah akademisnya. Apabila tidak ada naskah akademis dari RUU yang bersangkutan, maka cukup menyampaikan keterangan atau penjelasannya.

Dalam Sidang Paripurna berikutnya setelah RUU diterima oleh DPR, ketua rapat menyampaikan kepada anggota tentang masuknya RUU dari DPD, RUU tersebut kemudian dibagikan kepada seluruh anggota. Selanjutnya DPR akan menugaskan Baleg atau Komisi untuk membahas RUU tersebut bersama DPD. Paling lambat lima belas hari sejak ditugaskan, Komisi atau Baleg yang telah ditunjuk mengundang alat kelengkapan DPD untuk membahas RUU tersebut.

Pengusulan Oleh DPR

Pengusulan oleh DPR dapat dilakukan melalui beberapa pintu, yaitu

1. Badan Legislasi

2. Komisi

3. Gabungan komisi

4. Tiga belas orang anggota

Usul RUU yang diajukan oleh Baleg, Komisi, Gabungan Komisi ataupun anggota diserahkan kepada pimpinan DPR beserta dengan keterangan pengusul atau naskah akademis. Dalam Sidang Paripurna selanjutnya, pimpinan sidang akan mengumumkan kepada anggota tentang adanya RUU yang masuk, kemudian RUU tersebut dibagikan kepada seluruh anggota. Sidang Paripurna akan memutuskan apakah RUU tersebut secara prinsip dapat diterima sebagai RUU dari DPR. Sebelum keputusan diiterima atau tidaknya RUU, diberikan kesempatan kepada fraksi-fraksi untuk memberikan pendapat.

Keputusan rapat paripurna terhadap suatu usul RUU dapat berupa:

1. Persetujuan tanpa perubahan

2. Persetujuan dengan perubahan

3. Penolakan

Apabila usul RUU disetujui dengan perubahan, maka DPR akan menugaskan kepada Komisi, Baleg ataupun Panitia Khusus (Pansus) untuk menyempurnakan RUU tersebut.

Namun, apabila RUU disetujui tanpa perubahan atau RUU telah selesai disempurnakan oleh Komisi, Baleg ataupun Pansus maka RUU tersebut disampaikan kepada presiden dan pimpinan DPD (dalam hal RUU yang diajukan berhubungan dengan kewenangan DPD). Presiden harus menunjuk seorang menteri yang akan mewakilinya dalam pembahasan, paling lambat 60 hari setelah diterimanya surat dari DPR. Sedangkan DPD harus menunjuk alat kelengkapan yang akan mewakili dalam proses pembahasan.

Bagaimana Proses Pembahasan RUU?

Pembahasan RUU terdiri dari dua tingkat pembicaraan. Pembahasan tingkat pertama diadakan dalam rapat komisi, rapat Baleg ataupun Pansus. Sedangkan pembahasan tingkat dua diadakan dalam Sidang Paripurna DPR untuk menyetujui RUU tersebut.

Pembicaraan tingkat satu dapat dilakukan dengan urutan sebagai berikut:

1. Pandangan fraksi-fraksi, atau pandangan fraksi-fraksi dan DPD apabila RUU berkaitan dengan kewenangan DPD. Hal ini bila RUU berasal dari presiden. Sedangkan bila RUU berasal dari DPR, pembicaraan tingkat satu didului dengan pandangan dan pendapat presiden, atau pandangan presiden dan DPD dalam hal RUU berhubungan dengan kewenangan DPD.

2. Tanggapan presiden atas pandangan fraksi atau tanggapan pimpinan alat kelengkapan DPR atas pandangan presiden.

3. Pembahasan RUU oleh DPR dan presiden berdasarkan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM)

Dalam pembicaraan tingkat satu dapat juga dilakukan:

1. Rapat Dengar Pendapat Umum(RDPU)

2. Mengundang pimpinan lembaga negara atau lembaga lain apabila materi RUU berhubungan dengan lembaga negara lain

3. Diadakan rapat intern

Pembicaraan tingkat dua adalah pengambilan keputusan dalam Sidang Paripurna, yang didului oleh:

1. laporan hasil pembicaraan tingkat I

2. pendapat akhir fraksi

3. pendapat akhir presiden yang disampaikan oleh menteri yang mewakilinya

Setelah disetujui dalam rapat paripurna, sebuah RUU akan dikirimkan kepada Sekretariat Negara untuk ditandatangi oleh presiden, diberi nomor dan diundangkan.

RUU yang sudah disetujui bersama antara DPR dengan Presiden, paling lambat 7 (tujuh) hari kerja disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden untuk disahkan menjadi undang-undang. Apabila setelah 15 (lima belas) hari kerja, RUU yang sudah disampaikan kepada Presiden belum disahkan menjadi undang-undang, Pimpinan DPR mengirim surat kepada presiden untuk meminta penjelasan. Apabila RUU yang sudah disetujui bersama tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak RUU tersebut disetujui bersama, RUU tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

By: Erni Setyowati